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建设基本工作——行政三联制大纲

来源:汗青网   作者:蒋中正   浏览人数 :489   发表时间: 2018-04-14

行政三联制大纲

《建设基本工作——行政三联制大纲》是1940年12月1日蒋介石在中央训练团党政训练班上的讲话。中央训练团全称“国民党中央训练委员会训练团”。1938年4月国民党临时全国代表大会决议训练党员以应抗战,接着设立中央训练委员会统一领导训练事宜并制定训练纲领、计划和教材等。1938年7月7日,原武汉珞珈山军官训练团改组为“中央训练团”,由中央训练委员会直接领导。中训团先后举办各种训练班18种,但以党政训练班为主。至1944年5月,五年间先后共举办党政训练班31期。


中华民国二十九年十二月一日,1940年12月1日,四川,蒋中正。


我以前所讲“政治的道理”,拿我们中国原有政治原理来阐明政治要义,已经有了单行本发行,各位可以拿来参阅。现在所讲的是“行政的道理”,就是执行政令的道理。关于执行政令的道理,我历年来的讲演很多,现在是讲最近考虑所得的结果,就是我以前在军委会扩大纪念周及最近在本党第五届七中全会所提出的行政三联制。


国人往往拿“政治”当作“行政”来看,又拿“行政”当作“政治”来看,因之“行政”与“政治”的性质,往往混为一谈,这是最大的错误。在我十多年的政治经验中,发现中国政治最大的毛病,就是切实执行政令人才的缺乏。大多数行政人员只有空谈主义与政策,而真正研究如何能彻底推行政令的人才,就如凤毛麟角。凡做行政工作的公务员,尤其是我们党员,人人都想做政治家,而不想做实行主义的行政干部,更不知道政治家必须由行政实际经验中磨练出来,才能成功一个真正的大政治家。现在一般人员最大的错误,是误认政客官僚为政治家。所以行政人员,到后来大都皆变成为官僚与政客了。因之行政机关,亦完全变为衙门化了。如此中国的行政,如何能有进步呢?当然更谈不到实行主义了。鉴于此种情形的普遍,我今天特别将行政要义,提出来对各位说明。


我在党政训练班开始的时候,就订立一个训练的纲要,说明训练的目的,在使受训人员(一)真能成为实现三民主义之信徒与彻底奉行命令之战士;(二)确实得到主持一般机关之常识与领导办事之要领,以完成抗战建国复兴民族之使命。这个目的,在政治方面来讲,就是说要养成两种人才,一种是政治人才,就是主持政令担负责任亦就是主持机关领导办事的人才,一种是行政的人才,就是执行政令办理业务的人才,凡是政治与行政人才,都非从三民主义的信徒基层干部中锻炼出来是不能成功的。这种人必须了然于一般机关的常识与办事的要领,而且还要具备责任心与勤敏服从的能力,方能使工作发生实际效果,拿现代的术语来讲,一种就是政务官,一种就是事务官——公务员,这两种人的职责,是不相同的,当然政务官要懂得事务,事务官亦要懂得政务,而在性质上,是各有其范围,万不能笼统概括而论,这就是近代政治的特色。


更进一步来讲,要懂得行政的道理,必要明白总理权能分别的道理。权与能分别的道理,本来很深奥,但是用最简单的话来解释,就是要人民有权,政府有能,我们为奉行总理人民有权的遗教,所以要训练人民行使选举、罢免、创制、复决四权。行使的机构,在中央方面有过渡的国防参议会、国民参政会,以至国民大会的召集,及在省(市)方面的临时参议会,及将来的省(市)议会,到下层的县市参议会、乡镇民代表会、保民大会,均是民权机关的建立,这种机关就是使人民有权来管理各级政府,各位如果详细研究,就可以明白人民权力机关建立系统的道理。至于另外一方面,就是要政府有能,要使中央以下各级政府成为万能的政府,这就是我所要说明的万能政府建立的道理,又可叫作行政的道理,行政的道理千头万绪,我今日择要来讲,就是要阐明万能政府建立的主要关键。依据我十余年来的经验,及研究所得的结果,我以为就要实行行政三联制,即是计划、执行、考核三联制。这个制度在建国的过程中,是一种十分重要的制度,现在拿其中最主要的原理来做一个说明,详细的办法,还要各位负各级行政责任的主管长官,分别研究实施,才能贯彻这个目的。


这行政三联制,本来分为计划、执行、考核三方面。但在意义上是有其相互之关系的,尤其是三者联系上整个的作用极其重要,万不能丝毫忽略的。过去行政上不注意这三者联系上的作用,所以发生不少的缺憾。先拿计划来讲,过去中央与地方政府做事不是无计划的,只因为那些计划都是零碎或各别去打算,因之各自拟议,各自执行,不能集中在一个大原则下制定出来,结果只有枝枝节节,不是各种计划彼此不联系,就是彼此失其轻重缓急之分,甚至彼此发生矛盾冲突或重复浪费的毛病,比方同级机关的计划若不联系,则可有以下的事情发生。如有建设厅令县修筑公路,而修公路需要款项,当县政府呈请省府财政厅的时候,财政厅就批驳了。这样祇有使县长左右为难,这是同级政府计划不联系的毛病。不只省府为然,中央与地方政府均有犯这种毛病的,以后应设法避免,免得下级为难才好。


就算各计划彼此有了联系,计划与执行方面亦要发生密切的关系,然后计划方可以行得通。所谓“闭门造车”,正可移作计划时不顾到执行时所有困难的一句很好的评语,当然可以判断到事实上是不适用的。机关中许多设计人员,不与实际执行者发生关系,故计划落空,而真正起草计划者,又只是零星分割,铺叙成篇,既不贯穿,又不为整个统盘着想,故就算计划行得通,亦只能头痛医头,脚痛医脚而已。这种实际起草计划的人员,在机关中大抵委诸科员,由长官逐层汇集起来,就算是行政计划了。主管长官如果不负实际的责任,审核研究,就随随便便以此呈报上级机关;到了真正实行的时候,科员就按照其职掌,开始实施,这正同闭门造车一样,必有许多计划行不通,终至半途而废,乃至前功尽弃,这是现在一般行政最大的毛病。闻得有一个省政府,按照其行政计划的规定,通令各县要普遍设立水上警察。有某县呈报该县根本无大小河流,不能设立水上警察,而所得到的指令,就是“事关通案,碍难照准”。这样批示下去,诸位想想,该县如何能够执行?这样计划与执行不发生联系,所以就算有计划亦是行不通的。这就是计划不注意人、时、地、物、事的关系,所以无法执行,故计划要认清对象,然后方可以得到切实执行的效果。


进一步言,就算计划妥善,执行而不考核,则真正执行到什么程度,亦无法知道的,如此执行虽有成效,亦不能继续持久,贯彻到底的。现在机关中对于考核工作,十分疏忽,只靠命令与报告书,这都是纸片政治的毛病。上级机关在执行的时候,一待命令出了机关之门,就算事情办了,责任完了,很少有科学的严密考核的方法,这样如何能办得通?况且因为没有人去考核之故,做得好坏,都无从明白与证实,结果必致坏的不被惩处,好的不受奖励,这样下去,不负责任的人,就儌幸了,或者反得志起来,肯负责的人就灰心了,遇事就只有消极应付,是非优劣因此渐渐失了标准,这样就是官僚主义成长的真正原因,我们要打倒官僚主义,就要着实去做考核的工作。


以上所列举的,就是过去我们不注意行政三联制所发生的缺憾,我们以后应该想方法去纠正才好。


现在从正面来讲,如果明白行政三联制的相互作用与其联系上整个的作用,则行政上必可发生极大的效果,比方以造房子为例,造房子有新旧两种的做法。旧式的做法,即房东自己定了主意,雇了一个包工或若干工人即行建筑,结果常是用钱多而不合用,更谈不到美观了。新式的做法,先找一个专门设计的建筑师,全盘筹划,打好图样,然后去找执行这个图样的包工,照样动工建筑,建筑师则派人去监工,恐怕包工有不依照图样偷工减料的毛病,并且可以纠正错误。房子造好了,然后由房东点收。政府方面亦施行行政监督,如机关中之上级机关然,看看这个房子是否依照建筑法规去做,然后手续方算完成。所以现代建筑能够突飞猛进,就是实行这种三联制的好处,建房子为然,行政又何尝有两样呢?所以在实行三联制的行政中,在计划之先,应先看看以前执行考核的结果,因时、地、人、物、事而设计,在执行的时候,也要忠实去实现计划,不可自作聪明,左右删改。在执行当中或执行之后,要严密考核,不许那一部分有着官僚主义只知应付的毛病,然后又将执行和考核的结果为下次拟订计划作参考,如此循环不断,一贯连穿下去,方可以收三联制的实效,这就是三联制的整个性的作用。明白了这种作用,再以坚强的精神继续不断的来实行到底,则行政效率,自必蒸蒸日上了。


现在把这行政三联制分开来讨论,先谈第一步重要的工作,即是关于设计方面的工作。我在五届七中全会中曾经提出中央设计局的设置,该局设置之后,现有的各种设计机关,当然须要调整,将来如何与各级行政机关及考核机关在纵的或横的方面,保持最紧密的关系,亦当于该局内容及组织上详细研究拟订。现在所讲的是设计的原理,我们必先要懂得设计的道理,然后有了机构之后,对于设计的组织及设计的人才,才可以充分运用,得到如期的效果。现在各种机关中,并不是没有设计人员的设置,可是大都忽略了设计的原理,所以设计就不能收到很大的效果。这种行政三联制,在题目上已经表明其范围了,现在我们要了解设计的原理,就要明白政治的设计之中,可以分作三大部分的设计:第一种是行政的设计,第二种是经济的设计,第三种是国防的设计,这三种设计的性质是有区别的,大抵各国对于国防的设计早已另立机关,如军委会或国防部等组织之类,至于经济的设计,在实施经济计划的国家中,以苏联所组织的国家设计委员会为最有效果,这种经济的设计,其对象十分具体,不涉及普通行政范围,而以各种直接举办之经济事业为主,与所谓行政的设计,除自身执行者外,大都要经由各级政府而后可以付诸实施者,就大不相同,我们现在初次创办,设计的主要范围,除了军事设计部分以外,其他大概行政及经济范围所管辖的各部门都包括在内,党务有关部分,亦应一并设计。其实国防军事设计的原则,亦不过如此。为什么要这样分法呢?就是因为他们本身的性质不同,所以设计也有分别,现在先作一个分别的讨论。


要明白行政设计的原理,首先要分别行政计划与经济计划不同的地方,择要来讲,经济计划是以经济事业为对象,是具体的,直接办理的,有数目字的,其成败立刻可以表现出来,比如一个工厂,其办理情形,在年终结算的时候,就很容易表现其成败,然而在行政上,比方编组保甲,其成败就不容易立刻表现出来,当然行政计划中还有许多可以用数目字表现出来的,不过一则行政部门的种类太多,二则要经过各级政府的努力方能够在人民身上表现出来,所以比较经济计划繁杂得多,我们现在所拟设的中央设计局,当然连经济及财务的设计等也包括在内,不过更因此而增加其复杂的性质,我们因为现在经济事业还不十分发达,而行政方面急于要创造各级的万能政府,所以不能不从行政及经济两方面同时改造,等到将来国家经济事业相当发展的时候,或者要分立一个中央经济设计局,也未可知。故我们目前要从事于各级行政的改造的设计,应与经济的设计同时并进,以为实施计划政治与计划经济的基础,那是很明显的道理。因此可以说我们的中央设计局与苏联国家设计委员会,其主要的目的,不是完全一样的,他们的目的,是要为其经济各期五年计划设计,我们的设计,则要从行政与经济各部门同时来做,可以说经济的与行政的设计同时并行的。


要明白行政设计的原理,其次就要分别军事计划与行政计划不同的地方,大体来讲,军事计划以国防需要为主,按计划配合预算,自然不能受普通理财原则之限制,要作量出为入的打算。至于行政计划,就大不相同了,因为行政计划在时间方面比较的不如军事的紧迫,故可以受预算的限制,世界上除了英国之外,都是采取量入为出的预算的,因为行政计划要受预算的限制,所以最先要知道国家有多少预算经费,然后办多少事业,或者因为收入短少的缘故,就要采取分期分区的计划,我们中国现在是一个量入为出的国家,所以计划中亦要作量入为出的计划,现在实行新县制,我所以规定各省要于三年内完成,就是顾虑到财力人力的准备步骤,亦可以说是以计划符合预算的办法,这就是行政计划与军事计划不同的地方。


不过这是经常的原理,现在世界各国除了交战国之外,也都是在一种战争准备之中,故预算与计划的关系,不能不受军事的影响,量入为出的国家,往往因为军备费用的庞大而变为量出为入了。但是除了军备或战费与及战争有直接关系的行政部门而外,一般预算,仍有拘束一般行政计划的性能,故我在提出设置中央设计局的案由上,对于中央设计局仍有“由中央设计局主持预算之审定,使计划与预算不致分离”的说明。故我们的预算除了军费及建设费外,其余中央各行政部门及地方行政,仍当遵守预算与计划联系的原理。


现在有许多主管官不明白这个道理,往往先把计划给我批示,并不附列预算,这种办法有两种毛病,第一种是其计划也许是对的,但是一时无此财力人力去举办,而又不去想出分期办理的办法,使我要为他们重新考虑,多一道麻烦;或者我稍为疏忽,先行批准计划,然后他们才将预算送来,设或预算太大,便不能实施,或者使我前后批文不能相同,这都是中国主管官不守常规不懂计划与预算联系的原理。第二种毛病,就是在不知预算与计划均有年度的限制的,这一星期送一计划,下一个月送一计划,小则破坏预算与计划的完整性,大则缺乏全盘的考虑,即所谓整个计划无法制成,这种事情,用于临时发生的事件则可,通常如此,则是不明白计划完整性的所致,这实在不可以为法,希望各级主管官多为留意。


上面已经说明计划与预算联系的道理,但是还要进一步去研究,到底如何去联系呢?就是要有控制预算的方法。我们各级政府不是没有预算,不过大都不懂得控制预算的道理。现在编造预算的方法是如何呢?就是把各级的概算加减起来,使收支适合为止,这并不能明显的表明我们的政策所在,以后要做计划政治或计划经济,那就是要依据现在的抗战建国纲领,分别缓急,指定每年度的中心工作,由此中心工作将历年来的预算作成百分比,如教育占预算百分之几,内政又占百分之几等,然后详细研究本年度应注重者何事,废置者何事,而增减预算的百分比,由整个预算的百分比,就可以看出我们的政策何在,我们行政的重心何在。没有预算的百分比,简直就是一盘烂账,愈看愈胡涂,每年度的预算,我们就无法看得清楚,也无法把我们的计划实现出来。以后中央方面,应由中央设计局经过详细调查研究之后,制成各部门预算的总百分比,并说明其理由,各部门应依照这个百分比及年度中心工作编造概算,再送中央设计局审定,以免重复浪费之弊。在中央方面我自己一定要看预算的百分比及各部门的中心工作,在各地方当局,如省主席、县长亦应照此办理,不可由各厅局科自己去代拟代行,使变成科员政治的毛病,如各级行政长官都能照此办理,政治才能走入正轨。


上面所讲的都是现代政治的核心,如果这个道理不明了,则一切政治,必不能得到预期的效果。


明白了计划与预算关系之后,就设计的本身而言,却有政务设计与事务设计的区别,又可以叫作总的设计与部分的设计,现在各种机关中的设计组织,所以不能够得到灵活的运用,原因是不懂得这个道理。总的设计,就是设计的设计,要眼光远大,包含一切,认识职责与时机,比方建造房子,房东应有一个设计的设计,然后建筑师方可以做他的技术的设计。建房子总的设计是什么呢?就是房子的地点、用途、材料、建筑费,以及房间的多少,均须有大体的规画,然后建筑师方有根据去打图样,若果你对一个建筑师说:我要建筑一座房子,就叫他去设计,自然他的设计不能合你的意思了。现在各机关对于设计人员的处置,就用这个办法,或者任他自己自由设计,与主管官的政策丝毫不发生关系,怎样能够收到设计的效果呢?所以拿中央方面来讲,中央设计局先要做总的设计,或政务的设计,然后由各部会拟作部分的计划,再送由中央设计局审核,这样做法,各种设计才可以付之实施。


中央设计局总的设计,应如何做法,首先要知道行政计划的来源,通常来讲,行政计划是根据国家的政策来的,现在我们的政策,就是抗战建国纲领,一切计划都是要依据这个纲领来做的,抗战建国纲领又是依据什么地方来的呢?都是依据三民主义而来的,故可说三民主义是我们行政的最高指导原则。所以在我手订党政训练班的训练目的的时候,要使受训人员,真能成为实现三民主义的信徒,就是这个意思,实在何止受训人员,其他部门的长官,亦应该明白三民主义,然后施政方针才不至走入歧途。


知道了总设计的来源之后,在方法方面来讲,最少有两种工作是十分重要的,第一种就是搜集各种的材料,试行拟订总预算中各部门工作的预算百分比,拟定了预算的百分比之后,第二种重要工作,就是分别规定各部门的中心工作,并力求其工作上的联系,这两种工作做完之后,经过中央的核准,就可以分交各部会去拟定每月每季每部分详细的计划,由其主管者详细分门负责审核确实之后,再送中央设计局核准备考,经过这核准公布的手续,就可以付之实施,不特中央要这样做法,省市县政府,亦要仿照这个办法去做,则设计的工作方算完成。


不过设计的范围,并不限于这一部分,上面的说明,是指示设计工作中最重要的部分,至于设计中经常的工作如:如何收集材料,整理材料,各种的参考计划的搜集,与执行的情形如何,考核的结果如何?均应随时注意,以为下一年度设计的参考,设计工作方可逐年改进。总之,这种行政设计工作,不如国防设计及经济设计之有标准与成规可循,我们要创造新的行政设计的方法,树立行政设计的楷模,希望各位负行政责任的同志下一番苦工,打出新的道路来。


行政计划核定之后,第二部分的工作,就是执行的工作了。执行的工作,大概可以分作两部分,第一部分就是由本机关直接执行的,第二部分就是要命令下级机关去执行的,无论何种机关负责执行的责任,其内部的组织应该合理,现在各机关中对于政令的执行,为什么会变成迟缓散漫甚至到最后毫无结果的现象?就是因为内部组织不健全之故,比方一件公事,送到一个机关,平均总要一个星期以上方可以出来,加上交通工具之不充分,由中央到省,由省到县,来回时间,总在一个月以上,又加上机关本身的不合理的组织与人事不健全,时间不限制,因之延宕迟缓,事情如何能够办得有效呢?虽有良好的计划,因为执行的迟缓,最低限度来讲,必致失去时机了。我们现在除了在交通方面力求改善外,对于机关内部的组织也应力求改造,要达到这个目的,我就可以告诉你们,我十余年来在组织上所得到的经验,简单来讲,就是各机关中,第一要建立一种幕僚长的制度,像军队中的参谋长一样。机关内部的任务,完全由幕僚长负责,则主管长官,可以有时间去主持要务与考虑较大的问题。我常常告诉我的部下说:“你们不要当着委员长是一个字纸篓,什么公事都拿给我看,你们一点责任都不肯担负,那不是对待长官及对待自己的办法,有失政府设官分职的本意。”除了军事机关不计外,好像我现在所兼任的国防最高委员会、行政院暨各军事学校的职务,较小的事务,都是由秘书长教育长去处理的,所以我能够有时候去主持政令和考虑国家的大计。现在大多数的机关长官,犯了两种毛病,一种是什么事情都不理的,一种是什么事情都要理的,不理事的长官当然会使他的机关暮气沉沉,一无进展,另一种什么事都理的长官,就会使他自己的精神,完全消耗于琐屑事务上,而不知道其本机关所应该注重推行的中心工作,并且使其部下无责任可负,而不能发展其才干,这种人虽比较第一种人要好一点,但是从整个的国家立场而言,亦不能算作现代优秀的官吏。


现在各机关中,有许多不是没有幕僚长制度的,为什么事情处理还是不能迅速有效呢?我们试研究军事的参谋长制度,知道参谋长制度中,有参谋业务条规的详细规定,所以军队能够依照规律去执行参谋的业务,我们在行政上,不特要实行幕僚长的制度,并且要实行我常常提倡的“分层负责制度”,就是各级机关,无论大小职务,皆要订定办事细则。而各机关的办事细则中,对于各级员司的责任,应另立一章,详行规定,自秘书长、处长、科长、科员等均应有明显的法律上的权责,使功过有归,则事务的处理,不必通通由长官一人来决定,某种事件,到某层为止,法律上定得清清楚楚,不特可以避免推诿卸责之弊,而且对于事务的处理,不必再重重迭迭去批核,必定比现在快当有效得多了,这样办法,不特可以得到执行上的敏捷,并且因为责任专一,功过分明,对于考核的工作,亦必比较现在容易着手。可惜我于民国二十三年在中央所下的手令,要各机关妥订一个规定详细手续的办事细则,至今还未见实现,还要今日在此作详细的说明,这是十分的遗憾。


但是这两种新制度,要有详细研究推行的步骤,才可以完全实现,希望各位把我今日所讲的意思,斟酌各机关的实际情形,加以研讨,再拟定实行的办法,因为各机关的情形,各有不同,所以在执行上,也应该有逐步推行的办法。我所讲这两种制度,在我所主管的机关中,有些已经行了十多年,不过现在要求其普遍化,所以就要各位明白这个道理,并且去实行这种制度。


上面所讲的是讲本身机关在执行政令时应该改善的地方,这可以叫作直接指挥的工作。但在执行上,还有一种可以叫作监督的工作,就是你的下级机关的执行工作,如直属机关中的中央对于省市,省对于县市,及各机关中的附属机关的工作,他们的工作的执行,也要上级机关有详密控制的办法。不过要明白另外一个原则,就是所谓“分级负责制”。这种制度就是要维持该级机关的完整性,这是我多年经验所发现的原理。我在民国二十三年南昌行营中就颁布了具体的办法,如省政府的合署办公,县政府的裁局改科,就是这种原则的实现。从前上级机关不明白指挥与监督的分别,所以如由中央的教育部直接指挥省的教育厅,省的教育厅指挥县的教育局,这样就破坏了省县行政的统一性。这样省县必不能有整个行政计划的出现。省主席与县长,就不能负全省全县的行政责任,所以就有省合署办公,县裁局改科的办法的颁布。以教育厅为例,教育厅可以指挥县长,由县长去指挥教育科,教育厅对于教育科就是实行监督权,而不直接去指挥教育科。一切厅科公事,应该由省县直呈与省县直令。这样的执行方法,才可以维持下级机关计划执行的统一性。现在我手订的新县制,仍然采取裁局改科的原则,就是这个道理。


进一步来讲,就算在考核方面,也应该实施分级考核的办法,故可以说“分级负责制”,在计划、执行、考核三联制中都应该应用到,这是行政三联制中主要精神的一种。上面所说的教育行政,不过是一个举例,在其他各行政部门的实施上,就要由各位融会贯通以求实现了。


行政三联制第三部分的工作,就是考核工作,行政的考核与军事的考核或经济工商事业的考核有不同的地方。军事经济工商的考核,客观事实甚为明显,因之成败优劣亦容易发见。先拿经济或工商事业来讲,其办理情形如何?在年终结账的时候,看其质量的优劣数量的增减与成本的盈亏,就很容易表现出来,在军队方面,在各期校阅的成绩,亦容易表现出军事工作的优劣和成败。虽然经济事业或军事工作的成败,还要靠着其他的成分为决定成败胜负的因素,如政策方针的合理决定,精神纪律的发展保持等。但工商业或军队平日的工作在结算校阅上就很容易具体的表现出来,而纯粹军事行政部分的工作,就比较难于考核,这是在研究行政考核之时所应当了解的。


行政考核内容甚为复杂,除内政教育等行政之外,连军事经济财政等的考核都包括在内。我在七中全会提案中并提出设置党政工作考核委员会,除了行政工作外,连党务工作亦包括在内,看起来甚为复杂,不过党务工作考核与行政工作考核,其性质的差异甚少;故只是数量的增加,而不是质量的改变,明白了行政的考核原理,则党务工作的考核也可以同样适用的。


广义的行政考核的工作,应该分作两大类,一种是政务的考核,也可叫作政治的考核;一种是事务的考核,也可叫作行政的考核。怎样叫作政务的考核呢?就是以某种事业的整个成败来作考核的标准,也可以说政策的决定与执行是否收到效果的考核,现在民主国家对于最高行政部分的考核工作,乃是用议会制度来实施的,这就是所谓政务官的考核。最严重的方法就是倒阁,或者要求撤换某一个政务官,或者在议会开会时,对于行政长官施行其质询权,或者由议会组织项目调查委员会,这种都是外国实行政务考核的方法。


我们中国在未实施宪政以前,依据约法的规定,国民党在训政时期,代行国民大会的职权,就可以说这种政务官的最高考核权,是属于党的最高权力机关。我们对于这种党权的运用,历年来不大施行,只有实行政务官的任免权,党的中央执行委员会全体会议,对于政务官质询权的运用,及项目调查委员会均很少实施,这是一种缺憾。现在我想在平时就要由国防最高委员会来负这个考核的责任,来补救这个缺憾。总要在政务的推进上,能够充分运用考核的工作,使政治得到圆满的发展。


我曾经详细研究过,为什么我国对于政务官的考核上不能发挥我们很大的效果呢?简单来讲,就是我们不明白政务官考核的原理,因此不能产生一个适当的机构来运用考核的工作。这就是我提出行政三联制及特别提出建立党政工作考核委员会的理由。现在说明如下:


首先要明白我国的政务官与欧美的政务官不同,平常所谓政务官就是决定与执行政策的官吏。所以在外国当外交部长的他可以说我的外交政策如何如何,就是内阁总理或总统与他的政策不同的时候,他可以坚持他的政策,因政策不同而辞职的,实在不少先例。但是我国就不大相同,可以说我国所有政府中重要的政策,现在均由国防最高委员会来决定,也可以说是党决定政府中各部门重要的政策。我国所谓政务官者,其主要任务是偏重于政策的执行,而不是政策的决定。所以某种政策本身是否合理,这位执行的政务官只负一部份的责任,所以我们对于政务官的考核是偏重于政策的执行这方面的。因此我们考核政务官的工作,除党中大会的考核外,应该平时有一个经常的考核机关,我所以要提出国防最高委员会内另设党政工作考核委员会,就是根据这个道理来的。


因此在我国现存的党治制度之下,不能完全拿欧美对政务官的考核方法来运用,就是因为我们的政制不同的原故。将来各国都实行计划政治的时候,政府重要的政策都由设计总机关来起草才行,尤其在现在国防国家时代,更有彻底实行之必要。


明白了上述的道理,就可知道我所提出设置的党政工作考核委员会的范围,除党务工作考核外,对于政府官吏方面,是一个政务官与高级事务官的总考核机关。因为政府的计划与预算是整个的,所以对于“事”与“人”的考核也应该有一个统一的机构,方可以收行政三联制的实效。


第二种的行政考核,就是事务的考核。严格来讲,就是行政考核的本身。这种工作纵的方面,大概可以分为三种:第一种就是上级监督机关的考核工作,如监察院对于公务员的监察,审计部对于各种经费账目的审计,考试院铨叙部之对于公务员的任免考绩,就属于这一类。第二种就是上级直辖机关的考核,如党政工作考核委员会对于中央与地方各级机关,行政院对于省政府,省政府对于县政府,县政府对于乡镇公所。或者中央部会与省府厅处对于其附属机关的考核工作,都属于这一类。第三种就是各该机关自身的考核工作,比方拿考绩来讲,各该机关应该自己先行做考核的工作,然后可以呈送上级机关的。换一句话说:就是要实行“分级考核”的办法。若果中央政府直接考核到县政府的工作,则省政府不只无事可办,并且中央政府情隔势禁,如何能切实了解县政的情形呢?所以应该实行“分级考核”的办法,然后可以与执行上“分级负责制”相呼应,然后才可以建立各级负责的政治,工作效率才可以增加。


上面所讲,乃是行政考核纵的工作的分类。行政考核还有横的工作的分类,如经常报告的审核,派员调查视察等工作,以观察执行的进度,亦为十分重要的工作,最重要的还要设计者时常调查及视察其计划执行的程度,以监督事业的进行,并且因为考察的结果,可为下年度修正改良设计工作的参考。不过设计人员的考查,除了经济事业之外,其考核中心责任,应责成其主管机关或上级机关,方不致紊乱系统。亦即实行上面所讲的“分级考核”的工作。


行政考核还可以分作“人”的考核,与“事”的考核两大类。第一种是“人”的考核以个人为单位,其实施办法,就是实行年终考绩制度,这种制度,若果实行了上面所说的“分层负责”制度,使各个人的职权非常清楚,则功过易明,要比现在的长官包办行政的制度,容易实施得多。第二种就是“事”的考核,应该根据行政计划及预算为考核的标准,以观其进展之程度,这是对于一部分人员或整个机关的考核工作,不特可以定主管人员的功过,并且可以决定该机关的存废问题。不过后一种考核,就属于政务范围之内,应该由最高级的机关决定然后可以实施。这种考核工作,在机关调查之中,仍占相当重要的位置。


除了上面所说的考核方法之外,我现在要提出三种重要的考核办法。古人说:“三年报政,五年有成”,这就是说,你真要看政治成绩的话,三年才有头绪,五年方可观成。这是从整个事业来讲,亦可以作保障法来看。不过每一个机关的政绩,每年应有一种简单考核的办法,然后可以促进整个办事的效率。所以现在我要规定每一个机关,每年度终了的时候,应该填具一个“年度政绩比较表”,分级来做考核的工作。最上级的党政工作考核委员会去做初步的考核工作,最后是要我自己亲自来核阅的,各级政府应该汇编其各级机关的年度政绩,作成总表送呈其直接上级机关考核,如此方可以明白各行政部门的实际进度。现在各机关所呈送的报告书,固然有其需要的地方,但是没有比较表,是不能看清楚其实际进步的情形的,所以以后各机关一定要详细规画表册,逐级呈送,其详细办法,应该由党政工作考核委员会实施。


另外一种新办法,就是“政绩交代比较表”。现在的交代的四柱清册,不过是一种财务上的交代,我以为应当加多一种“政绩交代比较表”,内容就是要说明:前任所遗下的政绩,以及自本人到任后至卸任为止所做的政绩,互相对比,列为表册,由下任点收,像账目一样,如此则功过易明,因为现在有许多幸运的长官接着已经做好的事业或基础,不要十分努力,已经很有成效。另外一个长官,若果到了一个毫无基础的地方或机关去接任,则其真正的努力,一时不容易表现出来,若果有了这种表册,则对于综核名实的工作,自易做到。


另外举一个实际的例证,比方一个县长,在某县任事三年,到卸任的时候,就要将其民政、财政、建设、教育、保安等工作的成绩详细列举出来,拿教育来讲,到任时,全县学校只有三所,学生二百人,到交代时,学校已有十所,学生一千人,那就是他的教育政绩,由这个交代比较表,一看就可以明白,若果有发现浮报虚报的事实,那自然下任接收之后,还可据实呈报与修正的,但下任接收时,亦要召集其留任各科组负责人员证明才行,因为下任接收了之后,就要算作他的账目一样,这样的考核工作,自然要比上级政府派人考查实际得多,但一面仍要有上级机关派员,或直接上官亲自前往监督交代与监誓。此各级机关监督交代法与监誓制,必须由国防最高委员会规定办法议决实施。不过有人会说,这是数量上的交代,质量上未必完全相等,但是还可以在政绩交代比较表上另立项目,就可以表现质量的改进,如学校设备的增加,教员人选的标准加高,毕业学生会考合格的百分数,均可以证明质量的改进,这就是要从表上详细规画,逐年改进,未有不可以得到公平的处理的。


这种政绩交代的办法,还可以革除现代政治上另外一种毛病。就是每一个新任长官,都不以前任所办为然,大多数都要另起炉灶,立异鸣高,这种风气,在近十多年最为盛行。所以结果,前任的政绩变成前功尽弃,后任的政绩,到卸任时至多只能赶得上前任的工作。如此狐掘狐埋,政治安能希望有继续的进展呢?这譬如某甲从第一步走起,走到五步为止,某乙继任,不是从第六步走起,而又是退回来从第一步起,走到第四五步为止,这是百码竞走的方法,就是等于自己再回头来与自己竞赛。以后应该采用接续竞走的方法,这个政绩交代的办法,就是要限制这种长官使之逼上接续竞走的途径,这几年来,各地方长官并不是没有努力,不过想做事的都是想试行新花样,你来一套,我来一套,所以地方政治的进步,就为这种新花样牺牲不少。行政工作是有时间性的,要继续不断前进的,否则就要不进则退了。


所以政治上的试验,是有其相当的限度,我见到这个毛病,所以在地方政治上,我手订了新县制,以为各省实施的标准,免得你来试验,我来试验,如像区的存废问题,翻来覆去,使老百姓无所适从,政治陷入循环的圈套,这种用力而不得其效的办法,以后就可避免,因有政绩交代比较表办法,此种现象就不容易发生了。


第三种新的考核办法,就是专对每一件新办事业来考核的,又可叫作“某种事业进度表”。如在经济方面建设一个工厂,交通方面建筑一条公路,内政方面举办清丈与积榖,财政方面举办一种新税等,在一定期间内,应列表呈报,以备考核,然后可知其进展的过程。上面前二种考核办法,是专注重于纯粹行政方面的工作,故以年度及任期为主。第三种主要的目的,是为考核具体的新办事业,以每一种事业为单位,不特在考核期间,可以发现进展的快慢,并可知道其对于设计上是否符合,执行上是否切实,如国家规定三年或五年的经济计划或财政计划,必须有此种严密的考核方法,方可以使之于较短期内完成。


有些长官连做了若干年而不更换者,其政绩亦应该有表现的机会,所以我上面除了政绩交代比较表外,还有年度政绩比较表的规定。又因经济事业,应以每件为单位者,故又规定“某种事业进度表”以为考核之标准。这三种表都可以使他自己与自己工作发生竞赛的作用,若果将来能够把同性质的行政比较或事业进度表分别综合起来,就可以由中央或地方机关列出总表来,作为政绩或事业的竞赛表了。


这三种表的具体实施办法,应该由党政工作考核委员会去规定总的办法,各地方政府或经济建设机关可以根据这种总的办法,来拟定其下级机关应用的表册,我相信大家若果真正努力去推行,则行政的进步,经济的发展,要比现在加快得多,望各位体察我今日所讲明的意思,分别努力去使这三种制度实现出来。


我上面所讲的道理,不是行政道理的全部,我在以前的各种演讲中都曾讲论过,不过今日所讲是行政的道理的最主要的部分,所以我特别提出行政三联制,就以行政三联制而论,在设计执行与考核三方面,亦不过把其主要之点提示出来,这三部分工作,从前的联系性并不紧凑,现在不特要明白这三方面的个别的作用,并且要知道联系上的作用,然后各种行政方可以成为一个整体,然后所谓计划政治与计划经济才可以得到开始工作的基础,抗战建国的成败,要靠我们自力更生进展的程度,自力更生的成效,要靠政治经济的建设,这一次“行政三联制”的演讲,就是指示政治建设与经济建设的着手的基点所在,亦可以说是建设的基本工作。◇


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